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Interessi legittimi

Luigi Rovelli

Le situazioni giuridiche non hanno, o non hanno necessariamente, un fondamento ontologico; ma o derivano dal diritto positivo, da cui vengono estratte o, quando hanno origine da una creazione intellettuale del ceto dei giuristi, assolvono ad una funzione determinata e restano storicamente determinate. L’Autore rileva, tra i vari aspetti presi in esame, come una situazione soggettiva classificabile come di interesse legittimo si colleghi ad ogni atto di esercizio legittimo di un potere, sia esso pubblico che privato, e connoti l’interesse del soggetto passivo a che quel potere sia esercitato nei suoi confronti entro i limiti per i quali esso è conferito al soggetto attivo dall’ordinamento giuridico.

PAROLE CHIAVE: annullamento - atto amministrativo - interessi legittimi

Legitimate interests

Legal positions do not have, or do not necessarily have, an ontological basis; but they either come from positive law, from where they got extracted, or – any time they come from an intellectual creation of legal scholars – they carry out a precise function and remain historically determined. Among the various aspects examined by the Author, there is the fact that a subjective legal position can be classified as legitimate interest as long as it can be linked to an act of legitimate exercise of public or private power and as long as such a legal position expresses the passive subject’s interest in the fact that the abovementioned power gets exercised towards him and within the limits because of which the legal system gives such a power to the active subject.

Keywords: legitimate interests – invalidation – administration deed.

1. Le situazioni giuridiche non hanno, o non hanno necessariamente, un fondamento ontologico; ma o derivano dal diritto positivo, da cui vengono estratte o, quando hanno origine da una creazione intellettuale del ceto dei giuristi, assolvono ad una funzione determinata e restano storicamente determinate.

L’individuazione della figura dell’interesse legittimo ha risposto all’esi­genza – storicamente progressiva – di accordare, una volta venuti meno gli organi del contenzioso amministrativo tutela a posizioni soggettive che, in quanto non rientranti fra i “diritti civili e politici”, non potevano riceverla dal giudice ordinario divenuto, in quel contesto, giudice unico. L’esperienza concreta dell’unità della giurisdizione presso il giudice ordinario dopo il 1865 aveva finito per dare, verso gli atti della pubblica amministrazione, una tutela ancor meno efficace di quella offerta dalla previgente giustizia domestica.

La cultura giuridica “liberale” ma ancora di tradizione giacobino – bonapartista, riconosceva al potere esecutivo uno spazio di “amministrazione pura” sottratta ad ogni controllo del potere giudiziario, all’in­segna del brocardo per cui “gudicare l’amministrazione è pur sempre amministrare”. La stessa cultura civilistica dell’epoca, di stampo pandettistico e legata a un sistema di diritti cosiddetti titolati (e costruiti secondo gli archetipi del diritto di proprietà e del diritto di credito) non offriva affidabili strumenti per il controllo giurisdizionale dell’esercizio del potere discrezionale della P.A. E non si registrò alcun reale contrasto fra giudice civile e Consiglio di Stato che, ancora inquadrato quale organo di alta amministrazione, esprimeva le decisioni del Sovrano allorché si proilava “difetto di giurisdizione” del giudice ordinario a causa dei “poteri attribuiti dalla legge alla amministrazione” (come si esprime ancora oggi l’art. 4, secondo comma, c.p.c.).

Con l’istituzione nel 1889 (vera data di nascita del moderno diritto amministrativo) della quarta sezione del Consiglio di Stato, formalmente ancora all’interno della P.A., iniziò l’oper creativa di quest’organo. E ciò poté avvenire proprio attraverso la creazione, ex-novo, della situazione soggettiva che veniva protetta in quanto dava legittimazione all’esercizio dell’azione di annullamento dell’atto amministrativo ritenuto di essa lesivo. Inoltre, l’elaborazione – per l’epoca arditissima (oggi legittimata dall’art. 97 della Costituzione) – di “potere funzionale” apre la via al sindacato per eccesso di potere ed alla elaborazione delle varie figure sintomatiche dello sviamento dell’atto dalla sua causa tipica. L’iniziale col lateralità dell’organo rispetto alla P.A. è stata storicamente strumentale per superare la diffidenza dell’amministrazione verso la funzione stessa del “Giudice”.

È del 1931 un saggio di Vittorio Scialoja – «Come il Consiglio di Stato divenne organo giurisdizionale” – in cui, pur dandosi atto che il riconoscimento legislativo si ebbe solo nel 1907, si sottolinea come l’approdo giurisdizionale avvenne “per forza propria dell’organo», per la sua capacità di forgiare concetti destinati poi a diventare “categorie” paradigmatiche. Si può estendere all’esperienza del Consiglio di Stato italiano quella valutazione che Rivero esprime con riferimento al Conseil d’Etat francese e cioè che esso acquistò la “plenitude jurisdictionelle” mediante la propria raffinata elaborazione concettuale, capace di imporsi alla stessa “scienza giuridica”, secondo la nota espressione per cui «la doctrine s’est mise à l’école du juge».

2. Va riconosciuto che l’interesse legittimo non può oggi essere identificato in un diritto soggettivo “depotenziato”; né essere riconosciuto soltanto quale interesse occasionalmente protetto o come esistente, in rerum natura, in uno spazio intermedio fra il diritto soggettivo (quale interesse dotato dall’ordina­mento giuridico della propria armatura di protezione) e l’interesse semplice (il gheriglio privo di guscio, secondo la metafora di Thon).

Certo una risalente ed autorevole corrente dottrinale sia di processualisti, da Chiovenda al primo Allorio, sia di amministrativisti da Guicciardi a Massimo Severo Giannini, lo riconosce solo come “mero fatto di legittimazione al processo” (Giannini); ovvero come puro potere di azione (Chiovenda). E, come ha ..


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