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La liberalizzazione dei servizi notarili in prospettiva giuseconomica, tra interesse pubblico, concorrenza e vincoli europei
Riccardo de Caria, Professore associato di Diritto pubblico comparato, Università di Torino
La liberalizzazione dei servizi notarili ha caratteristiche peculiari, essendo i notai professionisti dalla duplice funzione: da un lato, consulenti giuridici e fiscali altamente competenti; dall’altro, pubblici ufficiali investiti di funzioni pubbliche gravanti sui clienti. Liberalizzare l’attività notarile si scontra con l’asimmetria tra beneficiario delle prestazioni e soggetto onerato del loro costo. Lo Stato ha sempre “compensato” i notai per tali servizi, con un “numero chiuso” (o più precisamente un accesso programmato), riserve di attività e tariffe obbligatorie. Adottando un approccio neutrale, l’articolo prospetta una via di riforma favorevole al mercato, che tenga conto dei caratteri peculiari della professione notarile. In tal senso, si potrebbero ridurre o abolire le esclusive notarili ed il “numero chiuso” (accesso programmato), evitando di reintrodurre tariffe minime. Di contro, lo Stato potrebbe eliminare prestazioni gratuite del notaio o compensarlo per tali prestazioni, lasciando libera concorrenza sulle tariffe.
The liberalisation of notarial services has particular characteristics. Notaries are professionals having a dual function: on the one hand, highly competent legal and tax consultants; on the other hand, public officials vested with public functions weighing on customers. Liberalizing the notarial activity collides with the asymmetry between the beneficiary of the services and the person charged with their cost. The State has always “compensated” notaries for these services, with a limited number, reserved activities, and mandatory tariffs. Adopting a neutral approach, the article outlines a path of reform that is favourable to the market, which considers the peculiar characteristics of the notarial profession. In this sense, the exclusive limited number notaries could be reduced or abolished, avoiding the reintroduction of minimum rates. On the other hand, the State could eliminate free services of the notary or compensate notaries for such services, leaving free competition on tariffs.
Keywords: notaries – notaries public – notarial services – competition – professional services – liberalisation.
1. Introduzione: i servizi notarili nel contesto del processo europeo di liberalizzazione dei servizi
L’esperienza storica a livello italiano e internazionale ha mostrato che i processi di liberalizzazione possono variare molto in funzione del contesto: ciascun settore economico ha le sue peculiarità, che possono determinare il successo o il fallimento delle iniziative volte all’apertura del mercato in quel dato ambito. Le ragioni giuseconomiche delle liberalizzazioni sono essenzialmente sempre le stesse sul piano teorico, ma in certi casi le circostanze esterne, il contesto normativo, la struttura specifica di un dato mercato rendono più difficoltoso da un lato per il legislatore rimuovere gli ostacoli alla libera iniziativa privata, dall’altro per i consumatori percepirne i benefici.
In questo contesto, quello dei servizi professionali è un mercato molto particolare [1], dove le liberalizzazioni in Italia sono state come noto piuttosto timide e dove, in un rapporto di causa ed effetto con l’inerzia del legislatore, la spinta riformatrice da parte dell’opinione pubblica sembra essere inferiore rispetto ad altri settori: si pensi ad esempio ai servizi pubblici non di linea, o al trasporto ferroviario [2].
Ma all’interno del variegato mondo delle professioni ordinistiche, una vicenda dai tratti del tutto peculiari è quella dei notai, con riferimento ai quali si sono registrate alcune iniziative di liberalizzazione. Le caratteristiche uniche di questa figura professionale, e le reazioni del notariato a tale processo, come si vedrà abbastanza eccentriche a confronto con il tradizionale modello della “lobby” insidiata nelle proprie esclusive [3], lo rendono un caso di studio particolarmente interessante.
Come noto, tale spinta all’apertura di questo mercato è stata in parte considerevole esogena: deriva, in prima battuta, dalle istituzioni eurounitarie, a cominciare dalla Commissione, l’impulso che ha portato l’Italia ad introdurre misure per aumentare il livello di concorrenza nei servizi professionali, e in particolare in quelli notarili [4]. La stessa Autorità garante per la concorrenza e il mercato, che ha avuto un ruolo importante in questo processo, ha tratto forza da questa chiara indicazione di policy europea. Per il diritto dell’UE, i professionisti vanno inequivocabilmente considerati imprese [5], e ciò ha delle inevitabili conseguenze sul piano regolatorio, a cominciare dai forti dubbi di legittimità del contingentamento numerico [6], anche se tale equiparazione, indiscutibile de iure condito, ha di per sé incontrato molte resistenze nell’ordinamento interno, e dunque non è stata sinora portata interamente alle sue conseguenze.
Nei paragrafi seguenti, affronterò dapprima il tema da una prospettiva storica, premettendo alcune necessarie nozioni su come sia nata e si sia evoluta la figura del notaio, e su quali funzioni di carattere pubblicistico abbia progressivamente assunto (§ 2.). Ciò condurrà a mostrare come il notaio abbia finito con l’essere attratto nell’orbita della pubblica amministrazione, nell’ambito della quale ha una posizione del tutto peculiare, stante la contemporanea natura di professionista privato (§ 3.). Sul lungo periodo, tuttavia, i nodi irrisolti insiti in tale duplicità di ruoli sono venuti alla luce, conducendo il notariato ad una crisi d’identità e per certi versi anche economica: il notariato si è infatti trovato stretto tra contraddittorie spinte concorrenziali da un lato, e fedeltà ad un ordinamento professionale di marcata impronta statalista, tuttora vigente, che certamente non ha tra i propri principi ispiratori quello concorrenziale (§ 4.). Nel paragrafo finale trarrò la sintesi dell’analisi svolta, offrendo una possibile prospettiva di riforma che, tenendo conto delle peculiarità individuate, possa auspicabilmente aspirare ad un’efficace ridefinizione dell’assetto regolatorio di questa professione antica e quanto mai bisognosa di un adeguamento al mutato contesto economico-sociale (§ 5.).
2. Origini e valenza giuseconomica della funzione di “pubblica fede” del notariato latino
Appare opportuno intraprendere l’analisi con una breve premessa sulle prime origini di questa professione, senza la quale è difficile comprendere come si sia arrivati al notariato attuale di tradizione latina, diffuso principalmente nei Paesi retti ..
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