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Le subconcessioni di beni demaniali

Toti S. Musumeci

L’articolo affronta alcune problematiche in tema di subconcessione di beni demaniali che, a causa della scarsa regolazione normativa in materia, si pongono all’attenzione degli operatori giuridici.

Il primo problema riguarda la natura giuridica del rapporto in questione e, in particolare, la sua qualificazione come subconcessione o locazione avuto riguardo alla specifica natura dell’attività che il terzo affidatario deve espletare sui beni affidatigli in uso.

La seconda tematica affrontata è invece quella relativa al riparto di giurisdizione, sia nel caso in cui le controversie abbiano ad oggetto l’esecuzione del contratto, sia laddove, invece, oggetto di controversia siano le procedure di affidamento delle subconcessioni demaniali, con specifico riferimento a quelle assegnate nell’ambito dei settori speciali di cui al d.lgs. n. 50/2016. Rispetto a tale ultima questione, pare dover trovare applicazione il generale criterio di ripartizione della giurisprudenza, fondato sulla natura della situazione giuridica soggettiva azionata nel caso di specie.

PAROLE CHIAVE: subconcessioni - beni demaniali - art. 823 c.c. - affidamento di subconcessioni - giurisdizione

The sub-concession agreements of State-owned properties

The paper faces some issues concerning the sub-concession of state-owned assets which, due to the lack of regulation on the subject, are brought to light by the doctrine.

The first problem concerns the legal nature of this contract relationship and, in particular, its qualification as a sub-concession or as a lease, depending on the specific nature of the activity that the third party must carry out on the assigned assets.

The second problem concerns the jurisdiction, in particular the hypothesis where the subject of controversy is the procedures for the awarding of the state sub-concessions, with specific reference to those assigned in the special sectors as per Legislative Decree 50/2016. It has been pointed out by the doctrine and jurisprudence that, in this particular case, the general criteria of apportionment of the jurisdiction must be applied, based on the nature of the juridical situation activated before the Court.

KEYWORDS: sub-concession – State properties – art. 823 c.c. – State-owned assets – jurisdiction.

1. Introduzione

Scarsa è la regolazione normativa che affronta il tema della natura giuridica della subconcessione di beni demaniali e dei profili di giurisdizione che ne derivano. Conseguentemente lo studio delle sue problematiche appare difficoltoso, nonostante l’argomento sia connotato da particolare delicatezza e rilevanza, trattandosi di materia che ha per oggetto beni suscettibili di attirare l’in­te­resse concorrenziale di una folta platea di operatori economici [1] e quindi di determinare una proliferazione del contenzioso.

L’inquadramento giuridico del rapporto di subconcessione, infatti, è il frutto dell’elaborazione pretoria, così come si deve alla giurisprudenza l’indivi­duazione del criterio di riparto di giurisdizione nelle controversie afferenti a rapporti subconcessori sia nella loro fase esecutiva sia nella fase relativa alla loro assegnazione.

Ne deriva un assetto regolamentare di non agevole comprensione e di consequenziale incertezza, che finisce per ostacolare lo sviluppo di settori del­l’e­conomia potenzialmente floridi.

2. La natura giuridica del rapporto subconcessorio di bene demaniale

L’art. 823 c.c. esclude che i beni appartenenti al demanio possano formare oggetto di diritti in favore di terzi, se non nei modi e nei limiti stabiliti dalle leggi che li riguardano.

Nel novero delle leggi che stabiliscono modi e limiti entro cui i beni demaniali possono formare oggetto di diritti in favore di terzi assumono particolare rilievo gli artt. 36 [2] e 693 [3] del Codice della navigazione, che consentono l’affi­damento in concessione a terzi dei beni del demanio marittimo e del demanio aeroportuale [4].

Ed è lo stesso Codice della navigazione che sembra ammettere, seppur implicitamente, che i concessionari possano costituire con soggetti terzi rapporti aventi ad oggetto i medesimi beni demaniali oggetto della concessione principale [5]. Tuttavia, è bene da subito precisare che l’ambito di indagine del presente lavoro è esclusivamente costituito da quei rapporti tra concessionari e terzi che non si risolvono in un mero trasferimento della titolarità della concessione [6]; l’analisi riguarda infatti la costituzione di rapporti giuridici nuovi tra concessionario e terzi, aventi per oggetto il medesimo bene demaniale dedotto in concessione.

Come preannunciato in premessa, tale tipologia di rapporti giuridici è tuttavia caratterizzata dall’assenza di una regolazione normativa che ne definisca la natura giuridica e i contenuti.

Ciò ha fatto sì che gli interpreti si interrogassero sulla riconducibilità dei rapporti de quibus nella categoria dei contratti di locazione piuttosto che in un genus atipico: la subconcessione appunto.

Per quanto la dottrina [7], con encomiabile sforzo di semplificazione e razionalizzazione del sistema, e la giurisprudenza più risalente [8] abbiano sostenuto che il contratto con cui il concessionario mette a disposizione di un terzo il bene oggetto della concessione vada sempre qualificato in termini di subconcessione e non di locazione, la giurisprudenza più recente pare avere assunto un atteggiamento orientato a indagare, di volta in volta, se il contenuto concreto del contratto integri la causa tipica della locazione piuttosto che quella atipica della subconcessione [9].

Tale ultima impostazione appare condivisibile.

La natura demaniale o meno del bene oggetto del contratto, infatti, non pare poter assurgere a criterio distintivo tra locazione e subconcessione. Il fatto che il bene da assegnare in godimento abbia natura demaniale costituisce circostanza irrilevante ai fini della qualificazione giuridica del contratto tramite cui il bene medesimo è stato assegnato in godimento.

La locazione commerciale, infatti, può essere utilizzata anche per i beni de­maniali; lo si desume dall’art. 35 della legge 27 luglio 1978, numero 392, in materia di locazioni. Tale norma infatti esclude espressamente l’indennità per la perdita di avviamento per gli immobili complementari o interni a stazioni ferroviarie, porti, aeroporti, aree di servizio stradali e così via; in tal modo essa riconosce, implicitamente, la possibilità di utilizzare lo schema della ..


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