argomento: Novita' giurisprudenziali - Unione Europea Lussemburgo (con tutti gli altri Stati membri dell'UE)
Keywords: giurisprudenza della CGUE - amministrazione straordinaria - aiuti di Stato
Giovanna Bilò
Abstract:
Il contributo trae le mosse dalla recente sentenza resa dalla Corte di giustizia dell’Unione europea sul tema dell’ammissibilità di aiuti di stato in favore di imprese in amministrazione straordinaria. Dopo aver ricostruito il quadro normativo di riferimento, con particolare attenzione alla collocazione degli Orientamenti elaborati dalla Commissione in materia di aiuti di stato nel sistema delle fonti di diritto dell’Unione, il testo ripercorre i precedenti giurisprudenziali resi dai giudici del Lussemburgo sia con specifico riferimento alla disciplina italiana dell’amministrazione straordinaria, sia con riguardo alla nozione di “impresa in difficoltà”. Sotto il primo profilo assumono rilievo, in particolare, la riconduzione dell’amministrazione straordinaria nell’ambito applicativo della direttiva 2001/23, in materia di mantenimento dei rapporti di lavoro in caso di trasferimento di impresa, e le procedure di infrazione promosse dalla Commissione nei confronti dell’istituto, onde conseguirne la conformazione alla disciplina europea degli aiuti di stato. Sotto il secondo profilo, il contributo esamina i criteri applicati dalla Corte in sede di individuazione delle imprese in difficoltà, evidenziando come, contrariamente a quanto accade in ambito giuslavoristico, nel settore degli aiuti di stato la finalità di ristrutturazione della procedura non vale a sottrarre l’impresa alla qualifica di soggetto in difficoltà. Tale dicotomia, che si spiega in ragione dei diversi obiettivi perseguiti dall’Unione nei due ambiti di riferimento, trova conferma anche nella sentenza che qui si annota.
Il 24 settembre 2026 la Corte di giustizia dell’Unione europea ha reso una pronuncia pregiudiziale nell’ambito di due procedimenti (C-503/25 e C-504/25) che vedono Acciaierie d’Italia S.p.A. in amministrazione straordinaria opposta alla Cassa servizi energetici e ambientali (di seguito «CSEA») in ragione del rigetto, da parte di quest’ultima, delle domande della ricorrente di iscrizione negli elenchi delle imprese grandi consumatrici di gas naturale ed energia elettrica per l’anno 2025 al fine di beneficiare dei contributi rispettivamente previsti dal d.m. 541/20211 e dall’art. 3 d. l. 131/20232.
La società ricorrente è nota. Capofila del primo gruppo siderurgico italiano, le cui infrastrutture occupano una superficie totale di oltre 17 milioni di metri quadrati e danno lavoro a più di 100.000 persone, negli anni precedenti al 2025, Acciaierie d’Italia S.p.A. aveva beneficiato dei contributi anzidetti. Tuttavia, a seguito dell’ammissione alla procedura di amministrazione straordinaria3, il 29 febbraio 2024 il Tribunale di Milano l’aveva dichiarata in stato di insolvenza4.
La CSEA non ha dubbi sul fatto che Acciaierie d’Italia sia un’impresa ad alto consumo di gas naturale, ai sensi dell’art. 21, commi 1 e 2, della l. 167/20175 e dell’art. 3, comma 1, d.m. 541/2021, nonché ad alto consumo di energia elettrica, ai sensi dell’art. 3, commi 1 e 2, d. l. 131/2023. Tuttavia, sia l’art. 1, comma 3, del d.m. 541/20216 e l’art. 2, comma 2, dell’Allegato A alla delibera ARERA n. 541/2022/ R/gas7, per i forti consumatori di gas naturale, sia l’art. 3, comma 3, del d. l. 131/20238 e l’art. 2, comma 2, dell’Allegato A alla delibera dell’ARERA n. 619/2023/R/eel9, per i forti consumatori di energia elettrica, escludono l’accesso alle sovvenzioni per le imprese in difficoltà, come definite al punto 20, lett. c), della Comunicazione della Commissione — Orientamenti sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà diverse dagli istituti finanziari (2014/C 249/01) (di seguito “OASR”) 10. Secondo tali OASR un’impresa è considerata in difficoltà quando è oggetto di una procedura concorsuale di insolvenza11. Ritenendo che la procedura di amministrazione straordinaria prevista dalla l. 39/2004 rientri in tale categoria, come confermato dalla dichiarazione di insolvenza del Tribunale di Milano, la CSEA ha quindi deciso di respingere le richieste di Acciaierie d’Italia.
Quest’ultima ha impugnato le decisioni della CSEA dinanzi al T.a.r. Lombardia, che è il giudice del rinvio, chiedendone l’annullamento.
Sulla base delle argomentazioni della ricorrente, il giudice amministrativo si chiede se il concetto di «impresa in difficoltà», come desumibile dal diritto UE e nazionale nel loro insieme, non sia da riservare esclusivamente alle imprese che, senza l’intervento dello Stato, siano destinate al fallimento a breve o medio termine, cosicché non possano essere considerate uno strumento idoneo a promuovere gli obiettivi di altre politiche pubbliche fino al loro risanamento. Dubita, di conseguenza, che l’avvio di una procedura quale l’amministrazione straordinaria delle grandi imprese insolventi, volta a preservare la continuità aziendale e a rilanciarla, possa rientrare nella suddetta definizione di «impresa in difficoltà».
È alla stregua di tali argomentazioni che il Tar Lombardia ha deciso di sospendere i due procedimenti e di adire la Corte in via pregiudiziale12.
I due quesiti sottoposti ai Giudici di Lussemburgo vertono sull’interpretazione dell’articolo 107, paragrafo 3, lett. c), TFUE, dell’OASR, della Comunicazione della Commissione — Orientamenti sugli aiuti di Stato per la tutela dell’ambiente e l’energia per il periodo 2014-2020 (di seguito “DAAE”)13 e della Comunicazione della Commissione — Disciplina in materia di aiuti di Stato a favore del clima, dell'ambiente e dell'energia 2022 (di seguito “DACAE”)14.
Il Tar Lombardia chiede, infatti, se tali disposizioni ostino ad una normativa nazionale che prevede l’esclusione delle imprese in amministrazione straordinaria dall’accesso alle agevolazioni previste per le imprese ad alto consumo di gas naturale dal combinato disposto dell’art. 21 l. 167/2017 e dall’art. 1, comma 3, d.m. n. 541/2022, nonché dall’accesso alle agevolazioni previste per le imprese ad alto consumo di energia elettrica dall’art. 3 d.l. 131/2023.
Non è la prima volta che la CGUE si trova ad esaminare la disciplina nazionale in materia di amministrazione straordinaria delle grandi imprese insolventi.
Nella sentenza del 25 luglio 1991, d'Urso e a. (C-362/89)15, concernente l’obbligo di prosecuzione dei rapporti di lavoro con l’impresa cessionaria sancito dalla direttiva 77/187/CEE16, la Corte ha osservato che dalla l. 95/1979 (cd. legge Prodi) risultava che, quando il decreto che sancisce l’applicazione della procedura di amministrazione straordinaria dispone anche la prosecuzione dell’attività dell’impresa in regime commissariale, la finalità di tale procedura consiste, in primo luogo, nel restituire all’impresa un equilibrio che ne assicuri l’attività per il futuro. Ad avviso della Corte, tuttavia, l’obiettivo economico-sociale così perseguito non poteva spiegare né giustificare il fatto che, quando l’impresa in questione fosse stata oggetto di un trasferimento totale o parziale, i suoi lavoratori fossero privati dei diritti loro riconosciuti dalla direttiva 77/187/CEE. A tal riguardo, la Corte ha sottolineato, alla luce delle indicazioni del giudice remittente, che l’impresa in amministrazione straordinaria poteva ottenere crediti di cui lo Stato garantiva il rimborso e che erano destinati alla riattivazione e al completamento degli impianti, di immobili e di attrezzature industriali, che nella procedura di amministrazione straordinaria la tutela degli interessi dei creditori era meno incisiva che in altre procedure liquidatorie e che, in particolare, era negata ai creditori ogni interferenza sulle decisioni relative alla continuazione dell’esercizio dell’impresa. La Corte ne ha dedotto che, diversamente da quanto accade nel fallimento e nella liquidazione coatta amministrativa17, la direttiva 77/187/CEE e, con essa, l’obbligo di prosecuzione dei rapporti di lavoro con l’impresa cessionaria, avrebbe dovuto applicarsi anche quando, nell’ambito della procedura di amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi disegnata dalla legge Prodi, fosse stata decisa la prosecuzione dell’attività dell’impresa e fintantoché tale decisione fosse rimasta in vigore (par. 34 e disp. 2)18.
L’esenzione delle procedure di insolvenza dall’obbligo di trasferimento dei rapporti di lavoro nel caso di cessione d’impresa, introdotto in via giurisprudenziale rispetto alla direttiva 77/187/CEE, è stato dal legislatore dell’Unione inserito espressamente in occasione della refusione di tale testo normativo nella direttiva 2001/23/CE19. Ma anche rispetto a quest’ultima, come si vedrà, la CGUE ha mantenuto ferma la distinzione tra procedure finalizzate al miglior soddisfacimento dei creditori mediante liquidazione dei beni del debitore e procedure volte alla salvaguardia dell’impresa o delle sue unità economicamente redditizie mediante prosecuzione dell’attività. Pur ammettendo che una certa sovrapposizione possa esistere tra questi due obiettivi, la Corte ha escluso che le procedure che mirino in via principale alla prosecuzione dell’attività d’impresa rientrino nell’esenzione oggi prevista per le procedure fallimentari dall’art. 5 della direttiva 2001/23/CE20.
Ulteriori interventi, più vicini al nostro tema, trovano il loro back ground nelle perplessità medio tempore manifestate dalla Commissione in merito alla compatibilità della l. 95/1979 con la disciplina comunitaria degli aiuti di stato21.
In particolare, nella sentenza del 1° dicembre 1998, Ecotrade (C-200/97)22, la Corte ha esaminato la compatibilità della legge Prodi con il divieto di aiuti di stato sancito per le imprese del settore carbonifero e siderurgico dall’articolo 4, lett. c), del trattato CECA. Essa ha anzitutto ribadito che il concetto di aiuto di stato23 è più ampio di quello di sovvenzione, dato che esso designa non soltanto prestazioni positive, ma anche interventi volti ad alleviare gli oneri che normalmente gravano sul bilancio di un'impresa e che di conseguenza, pur non essendo sovvenzioni in senso stretto, ne hanno la stessa natura e producono identici effetti24. Pertanto, l'espressione «aiuti», ai sensi dell'art. 4, lett. c), del Trattato CECA, comporta necessariamente vantaggi concessi direttamente o indirettamente mediante risorse statali o che costituiscono un onere supplementare per lo Stato o per gli enti designati o istituiti a tal fine. Ne ha dedotto che l’amministrazione straordinaria deve essere considerata come fonte di un aiuto di Stato qualora sia accertato che l’impresa che ne è oggetto sia stata autorizzata a proseguire la propria attività economica in circostanze in cui l’applicazione delle norme di diritto comune in tema di fallimento non lo avrebbero consentito, oppure abbia beneficiato di uno o più vantaggi, quali una garanzia statale, un'aliquota fiscale ridotta, un’esenzione dall’obbligo di pagare ammende e altre sanzioni pecuniarie o una rinuncia effettiva, totale o parziale, ai crediti pubblici, ai quali un’altra impresa insolvente non avrebbe potuto avere diritto nell’ambito dell’applicazione delle norme di diritto comune in materia di fallimento (punto 45 e disp.).
Tale conclusione è stata reiterata in relazione all’art. 88 del trattato CE, nella sentenza del 17 giugno 1999, Piaggio (C-295/97)25. In tale circostanza, peraltro, la Corte ha rammentato che l’art. 88 TCE ha previsto l'esame permanente ed il controllo degli aiuti di Stato da parte della Commissione, introducendo un obbligo di notifica preliminare di tutti i progetti intesi ad istituire o a modificare aiuti26. Posto che la legge Prodi è stata promulgata dopo l’entrata in vigore del Trattato di Roma, qualora fosse stato dimostrato che il regime da essa istituito era idoneo, di per sé, a generare la concessione di aiuti di stato, il detto regime non poteva essere attuato se non fosse stato notificato alla Commissione e prima di una decisione di quest’ultima che riconoscesse la compatibilità del progetto d'aiuto con il mercato comune o, se la Commissione non avesse adottato alcuna decisione entro due mesi a decorrere dalla notifica, prima della scadenza di tale termine (par. 49-50 e disp. 3). Sulla scia di queste sentenze, con decisione 2001/212/CE27, la Commissione ha confermato che i diversi vantaggi derivanti dalla legge n. 95/1979 costituivano un regime di aiuti di Stato ai sensi dell'art. 87, n. 1, TCE, incompatibile con il mercato comune, istituito in violazione degli obblighi incombenti sull’Italia in forza dell’art. 88, n. 3, TCE e, pertanto, illegittimo. Nondimeno, essa ha ritenuto di non imporre all’Italia il recupero degli aiuti concessi in ragione del legittimo affidamento ingenerato dalla sua lunga titubanza in merito alla possibilità di qualificare come “aiuti di stato” gli interventi contemplati nella legge Prodi.
Un tale esonero dall’obbligo di recupero degli aiuti illegittimamente erogati, tuttavia, poteva ritenersi giustificato soltanto per le amministrazioni straordinarie aperte anteriormente alla data di entrata in vigore del d. lgs. 270/1999 (cd. legge Prodi bis). È noto, infatti, che medio tempore il legislatore italiano si era preoccupato, con il d. lgs. 270/1999 anzidetto, di rendere la disciplina dell’amministrazione straordinaria compatibile con i principi di concorrenza del diritto UE e, notoriamente, con la disciplina degli aiuti di stato28. A mente dell’art. 106 del d. lgs. 270/1999, però, la nuova normativa non si applicava alle procedure pendenti, per tali intendendosi anche quelle per le quali era intervenuta la dichiarazione di insolvenza ma non ancora l’apertura dell’amministrazione straordinaria, per le quali veniva prorogata l’applicazione della legge Prodi. Rispetto a queste ultime procedure la Corte, dopo aver richiamato le pronunce anzidette, ha ritenuto di non poter esonerare l’Italia dall’obbligo di ripetizione degli aiuti di stato, ove il giudice del rinvio avesse valutato, anche in considerazione delle modifiche apportate a detta disciplina transitoria dall’art. 7 l. 273/2002, che l’art. 106 citato nella sostanza legittimasse la concessione di nuovi aiuti in violazione degli artt. 87 e 88 TCE29.
Invero, come ribadito in relazione alla decisione di soppressione degli aiuti alle imprese in amministrazione straordinaria disposti con d.l. 23/200330, il recupero di un aiuto illegittimo, è la logica conseguenza dell’accertamento della sua illegittimità. Ove la Commissione abbia disposto la soppressione di un aiuto incompatibile con il mercato comune e detta decisione non sia stata impugnata o l’impugnazione sia stata respinta, il solo argomento di difesa che uno Stato membro può opporre al ricorso per inadempimento proposto dalla Commissione sulla base dell’art. 88, n. 2, TCE (oggi 108, paragrafo 2, TFUE) è quello relativo all’impossibilità assoluta di dare correttamente esecuzione alla decisione che ingiunge il recupero. Ulteriori difficoltà, impreviste e imprevedibili, che ostacolino il recupero senza rientrare nella definizione di impossibilità assoluta, devono, invece, essere sottoposte dallo Stato membro alla valutazione della Commissione, proponendo adeguate modifiche alla decisione dalla stessa assunta. In tal caso lo Stato membro e la Commissione devono, in forza del principio di leale collaborazione, cooperare in buonafede per superare le difficoltà nel pieno rispetto delle disposizioni del Trattato, soprattutto di quelle relative agli aiuti31.
La condizione attinente all’impossibilità assoluta di esecuzione non è soddisfatta qualora lo Stato membro convenuto si limiti a comunicare alla Commissione difficoltà giuridiche, politiche o pratiche che ostino all’attuazione della decisione, senza intraprendere alcuna iniziativa presso le imprese interessate al fine di recuperare l’aiuto e senza proporre alla Commissione modalità alternative di messa in atto della decisione idonee a permettere il superamento di tali difficoltà32. In particolare, il fatto che le imprese beneficiarie siano in crisi o in stato di insolvenza non incide sull’obbligo di recupero dell’aiuto, atteso che in tali circostanze lo Stato membro è tenuto, a seconda dei casi, a provocare la liquidazione della società, iscrivere il proprio credito nel passivo dell’impresa o adottare qualsiasi altra misura che consenta il recupero dell’aiuto33.
Più nello specifico, secondo quanto chiarito dal Tribunale dell’Unione europea34, l’iscrizione al passivo del credito relativo alla restituzione degli aiuti può liberare lo Stato membro dal suo obbligo di recuperare aiuti illegittimi e incompatibili solo se esso fornisce la prova che l’impresa di cui trattasi è oggetto di una procedura concorsuale destinata a portare alla sua liquidazione, ossia alla cessazione delle sue attività, e che lo Stato membro interessato può provocare la cessazione delle attività dell’impresa di cui trattasi se non riesce a recuperare la totalità degli aiuti. Al contrario, l’iscrizione al passivo nell’ambito di una procedura che miri ad assicurare la continuazione delle attività dell’impresa non consente, di per sé, di rimediare agli effetti di un aiuto erogato in violazione del diritto dell’Unione. Infatti, siffatte procedure non permettono di stabilire con certezza che, qualora lo Stato membro non recuperi la totalità degli aiuti erogati, esso potrà provocare la cessazione dell’attività dell’impresa di cui trattasi. Pertanto l’iscrizione di siffatto credito al passivo di una procedura di amministrazione straordinaria (così come il suo inserimento nel passivo di un’impresa in concordato preventivo, per quanto si dirà infra) non liberano lo Stato membro dall’onere di provare di aver proceduto al recupero degli aiuti erogati in violazione del diritto dell’Unione.
Come noto, la disciplina degli aiuti di stato contenuta negli artt. 87 e 88 TCE e, con essa, il bagaglio interpretativo elaborato dai giudici di Lussemburgo, sono stati trasfusi, seppure con qualche modifica, negli attuali artt. 107 e 108 TFUE. In particolare, l’obbligo di preventiva notifica alla Commissione delle misure che integrino aiuti di stato e quindi, eventualmente, anche dei decreti di apertura delle amministrazioni straordinarie35 e dei provvedimenti legislativi volti ad intervenire sulla disciplina delle stesse che tali aiuti contemplino36, è pervenuto nell’art. 108, paragrafo 3, TFUE e può ritenersi ormai acquisito nel nostro ordinamento.
Sebbene il quesito interpretativo sottoposto alla CGUE dal Tar Lombardia faccia riferimento esclusivamente all’articolo 107, par. 3, lett. c), TFUE e alle Comunicazioni della Commissione sugli aiuti di Stato, assume rilievo in materia anche il regolamento (UE) 651/2014 della Commissione, del 17 giugno 2014, che dichiara alcune categorie di aiuti compatibili con il mercato interno in applicazione degli articoli 107 e 108 TFUE37. Infatti, l’impresa ricorrente chiede di beneficiare delle sovvenzioni per le imprese a forte consumo di gas previste dal d.m. 541/2021. Quest’ultimo, all’art. 1, par. 1, stabilisce che «ha per oggetto l’istituzione di un regime di aiuti in applicazione dell’articolo 44 regolamento 651/2014/UE».
Tale disposizione esenta dall'obbligo di notifica di cui all'articolo 108, paragrafo 3, TFUE, gli aiuti di stato concessi sotto forma di sgravi da imposte ambientali ove soddisfino le condizioni prescritte dallo stesso regolamento e siano conformi alla direttiva 2003/96 sulla tassazione dei prodotti energetici38. Tuttavia, ai sensi del suo art. 1, comma 4, lett. c, il regolamento 651/2014 non si applica “agli aiuti alle imprese in difficoltà, ad eccezione dei regimi di aiuti destinati a ovviare ai danni arrecati da determinate calamità naturali”.
L’art. 1, comma 3, del d.m. 541/2021, a sua volta, esclude dal proprio campo di applicazione le imprese in difficoltà ai sensi dell’OASR.
Probabilmente, sarebbe stato più corretto richiamare la nozione di “impresa in difficoltà” dettata dall’art. 2, n. 18, del regolamento 651/2014 citato, atteso che è a tale regolamento che il d.m. ambisce a conformarsi. Posto, peraltro, che, rispetto alle imprese insolventi, la lett. c) di tale disposizione non si discosta dal par. 20, lett. c, degli OASR, la sostituzione non ha rilievo ai nostri fini e consente di riferirsi anche alla giurisprudenza della Corte dettata in relazione al regolamento.
Tale giurisprudenza diventa egualmente rilevante anche per la definizione di “impresa in difficoltà” recepita dal d. l. 131/2023 in materia di sovvenzioni alle imprese a forte consumazione di energia elettrica. Non solo in forza del richiamo agli OASR contenuto anche nell’art. 3, comma 3, dello stesso d.l., ma in considerazione del fatto che tale disposizione ambisce ad adeguare la normativa nazionale alla DACAE e tale ultima comunicazione, a sua volta, fa riferimento all’OASR, stabilendo, al paragrafo 14, che gli aiuti a favore della tutela dell’ambiente e dell’energia non devono essere concessi alle imprese in difficoltà, come definite dai suddetti orientamenti.
Il regolamento 651/2014, come anticipato, mira ad esonerare talune categorie di aiuti di Stato dall’obbligo di preventiva notifica alla Commissione previsto dall’art. 108, paragrafo 3, TFUE, dichiarandole compatibili, in via preventiva, con il mercato interno. Spiega, però, il considerando 14 che, al fine di evitare l'elusione del regolamento, dovrebbero essere esclusi dal suo campo di applicazione gli aiuti concessi alle imprese in difficoltà, poiché tali aiuti dovrebbero essere valutati alla luce degli OASR. Per esigenze di certezza del diritto, il considerando 14 sollecita il ricorso a criteri chiari, che non richiedano una valutazione approfondita della situazione di un'impresa, per determinare se essa sia in difficoltà39. Muovendo da tali premesse, l’art. 1, paragrafo 4, lett. c), del regolamento stabilisce che esso non si applica agli aiuti alle imprese in difficoltà, ad eccezione dei regimi di aiuti destinati a ovviare ai danni arrecati da determinate calamità naturali. Come anticipato, le imprese in difficoltà sono identificate al successivo art. 2, n. 18, lett. c), tra l’altro, in quelle oggetto di procedura concorsuale per insolvenza o che soddisfino le condizioni previste dal diritto nazionale per l'apertura nei loro confronti di una tale procedura su richiesta dei creditori.
In ragione dell’operare congiunto delle disposizioni del trattato e della Commissione, semplificando, il sistema è tale per cui gli aiuti di stato sono in linea di principio vietati dall’art. 107, paragrafo 1, TFUE, salvo che non siano ritenuti compatibili con il mercato interno ex lege, in forza dell’art. 107, paragrafo 2, TFUE, o dalla Commissione, ai sensi dell’art. 107, paragrafo 3, TFUE. Al fine di accertare tale compatibilità, gli Stati membri devono previamente notificare alla Commissione gli aiuti che intendono porre in essere ed attendere la sua valutazione di compatibilità prima di erogarli, ai sensi dell’art. 108, paragrafo 3, TFUE.
Tuttavia, in forza degli artt. 109 e 108, paragrafo 4, TFUE, la Commissione può esentare determinate categorie di aiuti di stato dall’obbligo di preventiva notifica ove esse rispondano ai requisiti dettati dalla Commissione stessa. Una di tali esenzioni è, appunto, quella generale prevista dal regolamento 651/2014. Quest’ultimo precisa, nondimeno, che l’esenzione non opera rispetto alle imprese insolventi. Ciò non significa che il regolamento 651/2014 escluda le imprese insolventi dall’accesso agli aiuti di stato. Più semplicemente, rispetto ad esse si limita a mantenere fermo l’obbligo di preventiva notifica e conseguente valutazione di compatibilità di cui all’art. 108, paragrafo 3, TFUE40.
Nel valutare la compatibilità di un aiuto di stato con il mercato interno, la Commissione deve attenersi alle indicazioni impartite nei propri orientamenti, ai quali, dunque, le autorità statuali devono conformarsi onde poter confidare nell’autorizzazione della Commissione.
Anche gli orientamenti della Commissione trovano fondamento nella competenza esclusiva di quest’ultima, seppur soggetta al controllo dei giudici dell’Unione, di valutare la compatibilità delle misure di aiuto con il mercato interno, ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, TFUE. La Commissione gode, infatti, di un ampio potere discrezionale in materia, il cui esercizio comporta complesse valutazioni di ordine economico e sociale. Nell’esercizio di tale potere discrezionale, essa può adottare orientamenti al fine di stabilire i criteri in base ai quali valutare la compatibilità con il mercato interno delle misure di aiuto previste dagli Stati membri, in tal modo incentivando trasparenza e certezza del diritto41.
Gli orientamenti sono atti di soft law, a valenza orizzontale, come quelli qui in esame che si applicano ad ogni settore dell’economia, o settoriale. Da essi la Commissione non può, in linea di principio, discostarsi, pena una sanzione, eventualmente, per violazione di principi quali la parità di trattamento o la tutela del legittimo affidamento42.
Se l’aiuto di stato da autorizzare è destinato ad un’impresa in difficoltà, la cui stessa sopravvivenza è a rischio, la Commissione muove dalla considerazione che essa non possa essere considerata uno strumento idoneo per la promozione degli obiettivi di altre politiche pubbliche fintanto che non venga ripristinata la sua redditività. Di qui l’esclusione di tali imprese dalle esenzioni previste dal regolamento 651/2014 e da altri strumenti. Ad avviso della Commissione, gli aiuti a favore delle imprese in difficoltà e, specificamente, insolventi, possono contribuire allo sviluppo di attività economiche senza alterare le condizioni degli scambi tra Stati membri in misura contraria al comune interesse solo quando siano rispettate le condizioni fissate negli OASR43. In sostanza, gli OASR stabiliscono le condizioni alle quali gli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese non finanziarie in difficoltà possono essere considerati compatibili con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107, par. 3, lett. c), TFUE 44.
Va però, ribadito che la Commissione conserva comunque il potere di autorizzare aiuti di stato non rispondenti ai criteri fissati nei propri orientamenti ove lo Stato membro dimostri che si tratta di aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche e che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria all’interesse comune45.
Parimenti, tramite i DAAE (e i DACAE che le hanno sostituite46), la Commissione ha previsto le condizioni atte a garantire la compatibilità con il mercato interno degli aiuti alle energie rinnovabili. Di tali condizioni la Commissione deve tener conto nell’esercizio del potere discrezionale di cui essa dispone in forza dell’articolo 107, par. 3, lett. b), TFUE 47. Peraltro, l’adozione di siffatti orientamenti non dispensa la Commissione dall’obbligo di esaminare le specifiche circostanze eccezionali che uno Stato membro invoca, in un caso particolare, al fine di chiedere l’applicazione diretta dell’articolo 107, par. 3, lett. b, TFUE e di motivare eventualmente il proprio rifiuto di accogliere una richiesta del genere.
In altri termini, se uno Stato membro notifica alla Commissione un progetto di aiuto di Stato che è conforme ai DACAE, quest’ultima, in linea di principio, deve autorizzare tale progetto48. D’altro canto, gli Stati membri conservano la facoltà di notificare alla Commissione progetti di aiuto di Stato che non soddisfano i criteri previsti da detta disciplina e la Commissione può autorizzare progetti siffatti in circostante eccezionali49.
La nozione di «impresa in difficoltà» di cui all’articolo 2, punto 18, del regolamento n. 651/2014, è stata oggetto della sentenza del 27 gennaio 2022, Zinātnes parks (C-347/20)50, nella quale la Corte ha osservato come detta disposizione, anziché ricorrere a un’unica definizione, si fondi su diversi criteri alternativi (par. 40). Tali criteri alternativi mirano a precisare la portata dell’articolo 1, par. 4, di tale regolamento, ai sensi del quale, come detto, esso non si applica agli aiuti concessi alle imprese in difficoltà, fatta eccezione per i regimi di aiuti destinati a porre rimedio ai danni causati da determinate calamità naturali. Secondo il considerando 14 di tale regolamento, l’obiettivo perseguito a sua volta dal suddetto art. 1, par. 4, e, di conseguenza, dalla nozione di «impresa in difficoltà», è quello di garantire che gli aiuti concessi alle imprese interessate siano valutati alla luce degli orientamenti specifici relativi agli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione delle imprese in difficoltà, al fine di evitare che tali orientamenti vengano elusi. A tale riguardo, gli OASR, a cui fa espressamente riferimento il considerando 14 del regolamento 651/2014, precisano, ai punti 20 e 23, che «un’impresa è considerata in difficoltà quando è praticamente certo che, in assenza di un intervento dello Stato, sarà costretta a cessare la propria attività a breve o medio termine. [...] Poiché la sua stessa esistenza è minacciata, un’impresa in difficoltà non può essere considerata uno strumento adeguato a contribuire al raggiungimento di obiettivi rientranti in altre politiche pubbliche fintantoché la sua redditività non sia assicurata» (par. 46-48).
Nella sentenza del 6 luglio 2017, Nerea (C-245/16)51, concernente la revoca di un aiuto di Stato in conseguenza dell’accesso della società beneficiaria ad un concordato preventivo in continuità, ai sensi dell’art. 186bis l. fall., la Corte si è occupata dell’art. 1, par. 6 e 7, lett. c), del regolamento (CE) n. 800/2008 della Commissione, del 6 agosto 2008, che dichiara alcune categorie di aiuti compatibili con il mercato comune in applicazione degli articoli 87 e 88 del trattato (regolamento generale di esenzione per categoria). A mente di tale disposizione il regolamento non si applica alle imprese in difficoltà, per tali intendendosi, tra l’altro, le PMI rispetto alle quali, indipendentemente dal tipo di società, “ricorrano le condizioni previste dal diritto nazionale per l'apertura nei loro confronti di una procedura concorsuale per insolvenza”. La Corte ha constatato che, anche in tal caso, il considerando 15 del citato regolamento precisa che gli aiuti concessi a imprese in difficoltà devono essere valutati alla luce degli orientamenti della Commissione, al fine di evitare l’elusione di questi ultimi. Tuttavia, essa ha precisato che, da un lato, l’art. 1, par. 7 lett. c), rinvia al diritto nazionale per quanto concerne la determinazione delle condizioni in base alle quali una PMI è sottoposta ad una procedura concorsuale per insolvenza, senza porre alcuna distinzione tra i diversi tipi di procedure esistenti negli Stati membri e, in particolare, essendo irrilevante che la procedura sia aperta su iniziativa dell’autorità statuale o su istanza della stessa impresa insolvente (par. 24-29 e 31 e disp. 1). Dall’altro, esso impone alle autorità competenti a decidere in merito alla concessione di un aiuto di Stato l’obbligo non di procedere a un esame autonomo della situazione concreta dell’impresa, ma semplicemente di assicurarsi di non concedere, in applicazione dello stesso regolamento, un aiuto a un’impresa che soddisfi le condizioni per essere sottoposta a una procedura concorsuale di insolvenza (par. 36). La Corte ne ha dedotto che il fatto che un’impresa soddisfi i requisiti per essere sottoposta a una procedura concorsuale ai sensi di legge è sufficiente per impedire che le venga concesso un aiuto di Stato in applicazione di tale regolamento o, qualora tale aiuto le sia già stato concesso, per constatare che esso non poteva essere concesso in applicazione del suddetto regolamento, purché tali condizioni fossero soddisfatte alla data in cui tale aiuto è stato concesso. Per contro, un aiuto concesso ad un’impresa nel rispetto del regolamento 800/2008, e in particolare dell’articolo 1, par. 6, dello stesso, non può essere revocato per il solo motivo che nei confronti di detta impresa, in una data successiva rispetto alla concessione dell’aiuto, sia stata aperta una procedura concorsuale per insolvenza (par. 39 e disp. 2).
Come si vede, la natura della procedura di insolvenza e, nello specifico, la sua finalità di ristrutturazione risultano irrilevanti ai fini della decisione assunta dalla Corte in quest’ultimo caso. La Corte non si interroga sulla natura della procedura di concordato preventivo in continuità e sulla sua riconducibilità o meno all’esclusione prevista dagli orientamenti della Commissione, atteso che le condizioni di accesso a tale procedura comunque non esistevano nel momento in cui l’aiuto veniva concesso.
La finalità, di ristrutturazione o liquidatoria, perseguita dalla procedura di insolvenza costituisce, invece, l’oggetto del contendere della pronuncia della Corte che qui si commenta.
Con la sentenza del 24 settembre 2026, Acciaierie d’Italia (C-503/25 e C-504/25), la CGUE, riuniti i due rinvii pregiudiziali e respinta l’eccezione di irricevibilità formulata dal Governo52, ha cura, primariamente, di ribadire la sua competenza ad interpretare gli OASR che, alla luce della giurisprudenza sopra esaminata, fanno parte del contesto normativo rilevante per rispondere alle questioni poste dal giudice del rinvio (par. 34)53.
Alla luce di tali disposizioni la Corte conclude, in sostanza, che le imprese in amministrazione straordinaria rientrano nella nozione di imprese in difficoltà prevista dall’art. 20, lett. c), degli OASR e che, come tali, esse non possono essere ammesse agli aiuti di Stato strumentali alla promozione di altre politiche pubbliche (dunque, diverse da quelli specificamente finalizzate al sostegno delle imprese in difficoltà) fintanto che non venga ripristinata la loro redditività.
La Corte addiviene a tale conclusione attraverso i seguenti passaggi argomentativi:
In proposito, la Corte respinge, piuttosto sbrigativamente seppure comprensibilmente, il tentativo del Governo italiano di superare tale interpretazione per il tramite della sentenza del 28 aprile 2022, Federatie Nederlandse Vakbeweging (Procedura di pre-pack)54, presumibilmente estendendo alla nozione di “impresa in difficoltà”, la distinzione tra procedure con finalità liquidatorie e procedure volte alla preservazione dell’impresa, fatta propria in quella sede. La Corte osserva che la direttiva 2001/23/CE, oggetto di quella sentenza, persegue obiettivi differenti e “privi del benché minimo rapporto con quelli perseguiti dal diritto dell’Unione in materia di aiuti di Stato”. E in effetti, a prescindere dal fatto che le misure di attuazione di una direttiva, ove non connotate da margini di discrezionalità, non possono essere imputate allo Stato, ai sensi dell’art. 107, paragrafo 1, TFUE e, dunque, difettano di uno degli elementi costitutivi necessari per potere essere qualificati come aiuti di Stato55, va osservato che la direttiva 2001/23/CE, che trova la sua base giuridica nell’art. 94 TCE (oggi art. 115 TFUE), occupandosi dei diritti dei lavoratori in occasione della cessione di un’impresa, persegue logiche di protezione sociale ben diverse da quelle di tutela della concorrenza sottese alla disciplina degli aiuti di Stato. Non vi è dubbio, a dire il vero, che la possibilità di cedere l’impresa senza dover preservare la totalità dei posti di lavoro si risolva in minori oneri contributivi e fiscali in genere. Tuttavia, reiterando argomenti già svolti in altra circostanza dalla Corte56, il regime in questione non mira, per la sua finalità e la sua struttura generale, a creare un vantaggio che costituisca un onere supplementare per lo Stato, ma solo a modificare, a favore delle imprese sottoposte ad una procedura di ristrutturazione, il quadro entro il quale si instaurano i rapporti contrattuali tra tali imprese e i loro dipendenti. Le conseguenze che ne derivano, legate sia alla differenza nella base di calcolo dei contributi sociali, sia all’eventuale perdita di gettito fiscale imputabile al ridotto livello delle retribuzioni, sono inerenti a tale regime e non costituiscono un mezzo per concedere alle imprese interessate un vantaggio determinato.
L’esigenza di distinguere gli ambiti di applicazione della disciplina degli aiuti di Stato, ai sensi degli artt. 107 e 108 TFUE, da un lato, e gli interventi correttivi delle distorsioni ingenerate da interventi di politica economica e sociale, ai sensi degli artt. 113 e 115-117 TFUE, dall’altro, era, del resto, già stata evidenziata nel Rapporto Spaak57, ove si sottolineava che “Le differenze tra gli oneri che gravano sulle diverse economie, ad esempio a causa della spesa pubblica o dei regimi di previdenza sociale, non falsano, di per sé, le condizioni di concorrenza, essendo normalmente compensate dalle condizioni generali degli scambi, in particolare dal tasso di cambio … L’azione deliberata e concertata necessaria al funzionamento del mercato comune appare quindi molto più limitata: deve consistere nel correggere o eliminare l’effetto delle distorsioni specifiche che avvantaggiano o svantaggiano determinati settori dell’economia”58.
La lettura della Corte è, d’altro canto, coerente con la politica restrittiva da sempre perseguita dalla Commissione in materia di aiuti di stato alla ristrutturazione, qualificati come “eccezionali” già nel primo Report sulla concorrenza del 197259. Oltre alla constatazione che la valutazione di compatibilità dell’aiuto di stato con il mercato interno costituisce un’eccezione al generale divieto sancito all’art. 107, paragrafo 1, TFUE e, come tale, deve essere oggetto di interpretazione restrittiva, nei primi orientamenti adottati nel 1994, la Commissione aveva introdotto il principio del carattere una tantum dell’aiuto al salvataggio e della necessità di contenere l’aiuto alla ristrutturazione entro i limiti dello stretto necessario60. Il principio dell’aiuto unico nell’arco di un decennio, salvo circostanze eccezionali e imprevedibili, è poi stato esteso alle ristrutturazioni dagli orientamenti del 199961 e sempre reiterato in quelli successivi62. Anche la bozza degli orientamenti destinati a sostituire gli attuali OASR non si distacca da tale principio63.
In altri termini, non solo la formulazione letterale del punto 20 degli OASR, ma anche l’interpretazione sistematica e teleologica impongono una lettura restrittiva delle disposizioni sull’accesso agli aiuti di stato delle imprese in difficoltà e, di conseguenza, non consentono l’introduzione di distinzioni in relazione alle finalità della procedura di insolvenza, volte ad ampliare il novero dei soggetti che possano beneficiarne.
L’impossibilità per la Corte di accedere alla proposta interpretativa della ricorrente e del Governo risiedono, poi, anche nella natura del giudizio di rinvio pregiudiziale, evidentemente limitato all’interpretazione del diritto dell’Unione e che, in difetto di una violazione di quest’ultimo, non consente di avallare letture degli atti di esercizio della discrezionalità della Commissione in senso diverso da quanto da quest’ultima perseguito64.
In conclusione, l’impresa in amministrazione straordinaria nell’ambito della quale sia disposta la prosecuzione dell’impresa, quandanche con finalità di ristrutturazione, è un’impresa in difficoltà, cui è precluso il conseguimento di aiuti di Stato diversi da quelli alla ristrutturazione. Purtuttavia, essa non è un’impresa soggetta ad una procedura di insolvenza, nel senso fatto proprio dall’art. 5 della direttiva 2001/23/CE.
Di conseguenza, né l’art. 107 TFUE, né gli OASR si oppongono all’esclusione delle imprese in amministrazione straordinaria dalle agevolazioni previste per le imprese a forte consumo di gas e di energia elettrica, rispettivamente, dall’art. 3, comma 1, d.m. 541/2021 e dall’art. 3, comma 3, d.l. 131/2023. Che, quindi, devono ritenersi conformi alle invocate disposizioni di diritto dell’Unione.
1 Come sancito all’art. 1, comma 1, il Decreto del Ministero dell’ambiente e della transizione ecologica del 21 dicembre 2021, n. 541, reperibile all’indirizzo https://www.mase.gov.it/portale/documents/d/guest/dm_541_21_12_2021-pdf, ha la finalità di definire un regime di aiuti ai sensi dell’articolo 44 del Regolamento (UE) n. 651/2014 della Commissione, del 17 giugno 2014, mediante la rideterminazione, a decorrere dal 1° aprile 2022, dei corrispettivi a copertura degli oneri generali del sistema del gas applicati alle imprese a forte consumo di gas naturale, connessi al finanziamento di misure volte al raggiungimento di obiettivi comuni in materia di decarbonizzazione. Ai sensi dell’art. 3, sono considerate imprese a forte consumo di gas naturale quelle che hanno un consumo medio di gas naturale, calcolato per il periodo di riferimento, pari ad almeno 1 GWh/anno (ovvero 94.582 Sm3/anno, considerando un potere calorifico superiore per il gas naturale pari a 10,57275 kWh/Sm3), e che operano nei settori di cui all’allegato 1 al decreto. La CSEA, nel rispetto delle disposizioni impartite dall’ARERA, costituisce, in riferimento a ciascun anno di competenza, l’Elenco delle imprese a forte consumo di gas naturale.
2 L’art. 3 del decreto-legge 29 settembre 2023, n. 131 - Misure urgenti in materia di energia, interventi per sostenere il potere di acquisto e a tutela del risparmio - convertito con modificazioni dalla legge 27 novembre 2023, n. 169, al fine di adeguare la normativa nazionale alla comunicazione della Commissione europea 2022/C 80/01, del 18 febbraio 2022, recante «Disciplina in materia di aiuti di Stato a favore del clima, dell'ambiente e dell'energia 2022», in G.U. n. 288 del 29-09-2023, definisce i requisiti di accesso alle agevolazioni contemplate dalla stessa norma per le imprese che, nell'anno precedente alla presentazione dell'istanza di concessione delle agevolazioni medesime, hanno realizzato un consumo annuo di energia elettrica non inferiore a 1 GWh. L’accertamento della sussistenza di tali requisiti è rimesso al CSEA che opera in conformità alle disposizioni attuative adottate dall’ARERA.
3 Con decreto del Ministro delle Imprese e del Made in Italy del 20 febbraio 2024 - Apertura della procedura di amministrazione straordinaria della società «Acciaierie di Italia S.p.a.», in Milano e nomina del commissario straordinario, in G.U. Serie Generale n. 53 del 04-03-2024.
4 Trib. Milano, 29 febbraio 2024, in https://ristrutturazioniaziendali.ilcaso.it/uploads/admin_files/involvenza-ADI.pdf
5 L’art. 21, commi 1 e 2, l. 20 novembre 2017, n. 167 - Disposizioni per l'adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea - Legge europea 2017, in GU n. 277 del 27-11-2017, dispone che le misure volte al finanziamento degli obiettivi comuni di decarbonizzazione debbano essere erogati in modo conforme ai criteri di cui alla comunicazione della Commissione europea 2014/C 200/01, del 28 giugno 2014, recante «Disciplina in materia di aiuti di Stato a favore dell'ambiente e dell'energia 2014-2020».
6 In forza dell’art. 1, comma 3, d.m. 541/2021, non accedono alle agevolazioni di cui al comma 1 le imprese in difficoltà ai sensi della Comunicazione della Commissione (2014/C 249/01) concernente “Orientamenti sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese non finanziarie in difficoltà”.
7 L’art. 2, comma 2, dell’Allegato A alla delibera ARERA del 2 novembre 2022 541/2022/r/gas - Disposizioni attuative per il riconoscimento delle agevolazioni per le imprese a forte consumo di gas naturale di cui al decreto del ministro della transizione ecologica n. 541 del 21 dicembre 2021 - disponibile all’indirizzo https://www.arera.it/atti-e-provvedimenti/dettaglio/22/541-22, dispone che le agevolazioni di cui al d.m. 541/2021 sono riconosciute alle imprese che non si trovino in condizioni di difficoltà. In senso analogo, l’art. 6, comma 6, dello stesso Allegato aggiunge che la CSEA acquisisce altresì l’attestazione che l’impresa non versa in alcuna delle condizioni di cui al punto (20) della Comunicazione della Commissione europea C(2014) 249/1 in base alle quali sono individuate le “imprese in difficoltà”.
8 Ai sensi dell’art. 3, comma 3, d.l. 131/2023, non accedono alle agevolazioni previste dallo stesso articolo le imprese che, seppur in possesso dei requisiti prescritti al comma 1, si trovino in stato di difficoltà ai sensi della comunicazione della Commissione europea 2014/C 249/01, recante «Orientamenti sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese non finanziarie in difficoltà».
9 L’art. 2, comma 2, dell’Allegato A alla delibera ARERA del 27 dicembre 2023 619/2023/R/eel - Disposizioni attuative per il riconoscimento delle agevolazioni per le imprese a forte consumo di energia elettrica, di cui all’articolo 3 del decreto-legge 131/2023. Aggiornamento del TISDC in relazione alla nuova disciplina delle imprese a forte consumo di energia elettrica - reperibile all’indirizzo https://www.arera.it/atti-e-provvedimenti/dettaglio/23/619-23, prevede che l’agevolazione di cui all’articolo 3, comma 4, d.l. 131/2023 è riconosciuta alle imprese a forte consumo di energia elettrica che non si trovino in condizioni di impresa in difficoltà come previsto dall’articolo 3, comma 2, dello stesso d.l.
10 Pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea, serie C 249, del 31-07-2014, pag. 1 ss.
11 Più precisamente, la disposizione stabilisce che un’impresa è considerata in difficoltà, tra gli altri casi, qualora “sia oggetto di procedura concorsuale per insolvenza o soddisfi le condizioni previste dal diritto nazionale per l’apertura nei suoi confronti di una tale procedura su richiesta dei suoi creditori”.
12 T.a.r. Lombardia, sezione I, ordinanza del 18 luglio 2025, n. 2731, in https://www.giustizia-amministrativa.it/-/105486-1089, e T.a.r. Lombardia, sezione I, ordinanza del 18 luglio 2025, n. 2732, in https://www.giustizia-amministrativa.it/-/105486-1170.
13 Pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea, serie C 200, del 28-06-2014, pag. 1 ss.
14 Pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione europea, serie C 80, del 18-02-2022, pag. 1 ss.
15 CGUE 25 luglio 1991, d'Urso e.a., C-362/89, EU:C:1991:326
16 Direttiva 77/187/CEE del Consiglio, del 14 febbraio 1977, relativa al ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri concernenti il mantenimento dei diritti dei lavoratori in caso di trasferimenti di imprese, stabilimenti o parti di stabilimenti, in GU L 61 del 5-03-1977, pag. 26 ss.
17 Per l’affermazione che la direttiva 77/187/CEE non imponesse agli Stati membri l’obbligo di estendere le norme che essa contiene ai trasferimenti di imprese, di stabilimenti o di parti di stabilimenti avvenuti nell’ambito di una procedura fallimentare mirante, sotto il controllo della competente autorità giudiziaria, alla liquidazione dei beni del cedente, già CGUE 7 febbraio 1985, Abels, 135/83, EU:C:1985:55, par. 23. Conf. CGUE 7 dicembre 1995, Spano e.a., C-472/93, EU:C:1995:421, par. 25.
18 Per la procedura d’infrazione incardinata dalla Commissione in pendenza delle modifiche apportate alla direttiva 77/187/CEE dalla direttiva 98/50/CE del Consiglio del 29 giugno 1998 concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative al mantenimento dei diritti dei lavoratori in caso di trasferimenti di imprese, di stabilimenti o di parti di stabilimenti (GU L 201 del 17-07-1998, pag. 88) alla luce dell'art. 47, commi 5 e 6, della legge 29 dicembre 1990, n. 428, cfr. anche CGUE 5 giugno 2003, Commissione/Italia, C-145/01, EU:C:2003:324, che, però, ha dichiarato l’irricevibilità del ricorso della Commissione.
19 Direttiva 2001/23/CE del Consiglio, del 12 marzo 2001, concernente il ravvicinamento delle legislazioni degli Stati membri relative al mantenimento dei diritti dei lavoratori in caso di trasferimenti di imprese, di stabilimenti o di parti di imprese o di stabilimenti (GU L 82 del 22-03-2001, pag. 16).
20 CGUE 28 aprile 2022, Federatie Nederlandse Vakbeweging (Procedura di pre-pack), C-237/20, EU:C:2022:321, par. 43-44 e 52-53; 22 giugno 2017, Federatie Nederlandse Vakvereniging e.a., C-126/16, EU:C:2017:489, par. 47-48. Sulla natura liquidatoria della prosecuzione dell’attività d’impresa disposta nell’ambito dell’amministrazione straordinaria al solo fine di conservarne il relativo valore in vista della vendita, con conseguente non applicazione dell’art. 2112 c.c. ai sensi dell’art. 56, comma 3bis, d. lgs. 270/1999, cfr. C. Cost. 23 maggio 2025, n. 99, IT:COST:2025:99, concernente la cessione del lotto “Aviation” da Alitalia a ITA. Già la giurisprudenza di legittimità, d’altronde, aveva riconosciuto che nelle procedure di insolvenza di tipo liquidatorio, l’eventuale continuazione dell'impresa non è più nella sua piena esplicazione ed è, comunque, sempre finalizzata alla esclusiva funzione liquidatoria mediante conservazione del valore di avviamento sul mercato per incrementare il più possibile il compendio aziendale per la distribuzione ai creditori, con conseguente non applicazione delle garanzie previste dall’art. 2112 c.c.: Cass. sez. lav., 14 settembre 2021, n. 24691. Conf., con specifico riferimento all’amministrazione straordinaria, Cass. sez. lav., 11 aprile 2023, n. 9621.
21 In particolare, con lettera E 13/92 del 30 luglio 1992, in GUCE 1994, serie C 395, pag. 4, la Commissione aveva richiesto al Governo Italiano la notifica preventiva di tutti i casi futuri di applicazione della legge Prodi al fine di valutarne la compatibilità con la disciplina degli aiuti di stato ai sensi dell’art. 92 del Trattato CE. Compatibilità che è stata esclusa nei casi oggetto delle decisioni della Commissione del 20 marzo 1996, 96/434/CE, in GU L 180, pag. 31, del 27 marzo 1996, 96/515/CECA, in GU L 216, pag. 11, e del 30 aprile 1997, 97/754/CECA, in GU L 306, pag. 25.
22 CGUE 1° dicembre 1998, Ecotrade, C-200/97, EU:C:1998:579
23 Una misura nazionale costituisce aiuto quando comporta un onere effettivo per lo Stato o per un’autorità pubblica (concessa dallo Stato o mediante risorse statali); quando non sarebbe stata adottata da un operatore di mercato razionale (vantaggio); e quando favorisce determinate imprese (selettività). Inoltre, deve rafforzare la posizione dell’impresa sul mercato (distorsione della concorrenza) e deve avere un effetto effettivo o potenziale sul mercato interno (effetto sugli scambi tra Stati membri): A. Biondi, State aid is falling down, falling down: An analysis of the case law on the notion of aid, 2013, 50, Common Market Law Review, Issue 6, pag. 1720.
24 Costituisce giurisprudenza consolidata che gli aiuti di stato vadano individuati in considerazione degli effetti che producono sull’impresa beneficiaria e non in ragione dello scopo da essi perseguito: CGUE 2 luglio 1974, Italia/Commissione, 173/73, EU:C:1974:71, par. 27. Per una sistematizzazione della giurisprudenza della Corte e del Tribunale, nonché delle prassi decisionali della Commissione concernenti la nozione di “aiuti di stato”, ai sensi dell’art. 107, paragrafo 1, TFUE, si veda la Comunicazione della Commissione sulla nozione di aiuto di Stato di cui all'articolo 107, paragrafo 1, del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (C/2016/2946), in GU C 262 del 19-07-2016, pag. 1.
25 CGUE 17 giugno 1999, Piaggio, C-295/97, EU:C:1999:313, par. 43 e 50 e disp. 2
26 Si tratta dei cd. nuovi aiuti di stato, ovvero quelli introdotti dagli Stati fondatori dopo l’entrata in vigore del Trattato di Roma. Invero, l’articolo 108 TFUE distingue tra aiuti esistenti (paragrafo 1) e nuovi aiuti (paragrafo 3). Rispetto agli aiuti esistenti, la Commissione si limita a sottoporre i regimi esistenti a costante revisione e a proporre, qualora non siano più compatibili con il mercato interno, misure adeguate agli Stati membri interessati. Non ha il potere di ordinare il recupero degli aiuti esistenti. I nuovi aiuti, al contrario, non possono essere introdotti senza la previa autorizzazione della Commissione, la quale può vietarli in caso di incompatibilità con il mercato interno e ordinare il recupero di quelli già erogati: M. Rusche, sub Article 107 TFUE, in M. Kellerbauer, M. Klamert, J. Tomkin, The EU Treaties and the Charter of Fundamental Rights: A Commentary, 2019, Oxford, pag. 1182 ss.
27 Decisione della Commissione, del 16 maggio 2000, concernente il regime di aiuto posto in essere dall'Italia in favore delle grandi imprese in difficoltà (legge n. 95/1979 di conversione del decreto-legge n. 26/1979 recante interventi urgenti per l'amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi) in GU L 79 del 17.3.2001, pag. 29
28 A. Elia, L’amministrazione straordinaria delle grandi imprese insolventi: continuità aziendale e tutela del credito, in www.dirittodellacrisi.it, 2026, pag. 5; S. Ambrosini, Riparlando di amministrazione straordinaria: ingresso e collocazione dell’istituto nel sistema, finalità della procedura e (cenni ai) rapporti con la disciplina di diritto comune, in Ristrutturazioni aziendali, 2024, p. 4; A. Calvaglio, Un primo commento all’art. 106 del d. lgs. 270/99 (amministrazione straordinaria in corso), in Riv. Dir. Proc., 2000, 4, pag. 1111 ss.; M.T. Cirenei, La riforma dell’amministrazione straordinaria alla luce della disciplina comunitaria degli aiuti: fine di un contenzioso?, in Riv. dir. comm.int., 1999, p. 525 e ss.
29 In tal senso CGUE, 24 luglio 2003, Sicilcassa e. a., C-297/01, EU:C:2003:416 (ordinanza), par. 37-45. La precisazione circa l’onere di accertare se la proroga avesse comportato in concreto la concessione di nuovi aiuti di stato si deve al fatto che, nel corso della fase scritta, il Governo aveva eccepito che gli effetti della l. 95/79, mantenuti dall'art. 106 d. lgs. 270/99 nei confronti delle imprese già sottoposte alla procedura di amministrazione straordinaria, riguardassero soltanto gli aspetti procedurali dell'attività di liquidazione, ma non la parte della legge che istituiva gli aiuti di stato ritenuti incompatibili con il Trattato (par. 34). Conf. CGUE 27 gennaio 2004, F.lli Costanzo, C-428/01, EU:C:2004:48, disp. Sulle perplessità insorte nella giurisprudenza nazionale in relazione a tale disposizione, cfr. A. Calvaglio, Un primo commento all’art. 106 del d. lgs. 270/99 (amministrazione straordinaria in corso), cit., pag. 1111 ss.
30 Al fine di gestire la grave crisi occupazionale delle grandi imprese in crisi, il d.l. 14 febbraio 2003, n. 23, conv. in l. 17 aprile 2003, n. 81, aveva introdotto una serie di agevolazioni e sgravi in favore dei datori di lavoro che si fossero resi acquirenti di complessi aziendali in amministrazione straordinaria. Il provvedimento, non previamente notificato alla Commissione, era stato da questa ritenuto illegittimo con decisione del 30 marzo 2004, 2004/800/CE, relativa al regime di aiuto di Stato concernente disposizioni urgenti in materia di occupazione cui l’Italia ha dato esecuzione, in GUUE, serie L 352, del 27-11-2004, pag. 10.
31 CGUE 6 dicembre 2007, Commissione/Italia, C-280/05, EU:C:2007:753, par. 18-20. Per un caso in cui la Commissione ha invitato la Repubblica italiana a desistere dal suo ricorso per cassazione contro la sentenza che aveva respinto la sua domanda di conversione della procedura fallimentare di un’impresa in amministrazione straordinaria in considerazione del fatto che l’accoglimento di tale ricorso avrebbe reso possibile a quest’ultima la continuazione dell’attività di impresa in assenza di un recupero integrale dell’aiuto, cfr. CGUE 10 ottobre 2013, Commissione/Italia, C-353/12, EU:C:2013:651, par. 20, 24 e 29.
32 Sull’operatività di tali considerazioni anche rispetto alle sospensioni delle ingiunzioni per ripetizione di aiuto di stato illegittimo disposte dalle Commissioni tributarie, in considerazione del fatto che anche i giudici nazionali sono soggetti all’obbligo di garantire l’effettivo ed immediato recupero, cfr. CGUE, 22 dicembre 2010, Commissione/Italia, C-304/09, EU:C:2010:812, par. 44-55.
33 CGUE 6 dicembre 2007, Commissione/Italia, C-280/05, cit., par. 27 e 28
34 Tribunale dell’Unione europea, 21 ottobre 2014, Italia/Commissione, T-268/13, EU:T:2014:900, par. 61-63.
35 A. Elia, L’amministrazione straordinaria delle grandi imprese insolventi: continuità aziendale e tutela del credito, cit., pag. 19. Per soddisfare il requisito della preventiva notifica alla Commissione non è sufficiente la pubblicazione del piano di ristrutturazione o liquidazione sul sito internet dell’impresa posta in amministrazione straordinaria: Tribunale dell’Unione europea, 18 maggio 2022, Tirrenia di navigazione/Commissione, T-593/20, EU:T:2022:300, par. 38, 41-44; Tribunale dell’Unione europea, 26 ottobre 2022, Siremar/Commissione, T-668/21, EU:T:2022:677, par. 16, 35-36.
36 Emblematica, al riguardo, l’interlocuzione tra Repubblica italiana e Commissione in relazione al d.l. 134/2008 (cd. decreto Alitalia) e descritta nella sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 28 marzo 2012, Ryanair/Commissione, T-123/09, EU:T:2012:164. L’impugnativa avverso tale pronuncia è stata respinta dalla Corte con sentenza del 13 giugno 2013, Ryanair/Commissione, C-287/12 P, EU:C:2013:395. Si veda anche, con riferimento all’estensione alle imprese in amministrazione straordinaria degli interventi previsti dalla legge regione Sicilia del 13 dicembre 1983, n. 89, Tribunale dell’Unione europea del 30 gennaio 2002, Keller e Keller Meccanica/Commissione, T-39/99, EU:T:2002:19.
37 Pubblicato in GUUE, serie L 187 del 26-06-2014, pag. 1, detto regolamento, noto come Regolamento generale di esenzione per categoria o, in inglese, General Block Exemption Regulation (GBER), è stato adottato dalla Commissione sulla base dell’art. 108, paragrafo 4, TFUE e del regolamento (CE) n. 994/98 del Consiglio del 7 maggio 1998 sull'applicazione degli articoli 92 e 93 del trattato che istituisce la Comunità europea a determinate categorie di aiuti di stato orizzontali, in GU L 142 del 14.5.1998, pag. 1.
38 Direttiva 2003/96/CE del Consiglio, del 27 ottobre 2003, che ristruttura il quadro comunitario per la tassazione dei prodotti energetici e dell'elettricità, in GU L 283 del 31-10-2003, pag. 51
39 Evidenzia, nondimeno, le incertezze connesse all’accertamento dello stato di insolvenza, ove non già intervenuto a livello nazionale, M. Schütte, Rescue and Restructuring Aid, in F.J. Säcker, F. Montag, European State Aid Law, Oxford, 2016, pag. 899 ss.
40 Si è precisato in dottrina che l’esclusione opera solo con riferimento agli aiuti di stato per i quali la valutazione di compatibilità è rimessa alla discrezionalità della Commissione, ai sensi dell’art. 107, paragrafo 3, TFUE e non può operare, invece, rispetto agli aiuti ritenuti compatibili ex lege direttamente dall’art. 107, paragrafo 2, TFUE che, quindi, dovrebbero essere ammessi anche rispetto alle imprese in difficoltà. Vero è che l’accertamento della sussistenza delle condizioni di cui a quest’ultima disposizione richiede accertamenti la cui complessità è tale da lasciare un significativo margine di manovra alla Commissione anche in relazione a tali fattispecie: M. Rusche, sub Article 107 TFUE, cit., pag. 1149. Cfr. anche K. Bacon QC, European Union Law of State Aid, Oxford, 2017, pag. 350.
41 Reputa però discutibile, dal punto di vista costituzionale, la prassi della Commissione di adottare strumenti di soft law che incidono direttamente sul modo in cui dovrebbe essere inteso il controllo degli aiuti di Stato, A. Biondi, State aid is falling down, falling down: An analysis of the case law on the notion of aid, cit., pag. 1719.
42 CGUE 11 gennaio 2024, Wizz Air Hungary/Commisione, C-440/22P, EU:C:2024:26, par. 33-34; CGUE 12 ottobre 2023, Est Wind Power, C-11/22, EU:C:2023:765, par. 30-31; CGUE 15 dicembre 2022, Veejaam et Espo, C-470/20, EU:C:2022:981, par. 29-30
43 Comunicazione della Commissione - Orientamenti sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese non finanziarie in difficoltà (2014/C 249/01) in GU C249 del 31.07.2014, pag. 1 ss., par. 2.2.23.
44 CGUE 11 gennaio 2024, Wizz Air Hungary/Commisione, C-440/22P, cit., par. 32
45 M. Rusche, sub Article 107 TFUE, cit., pag. 1158-1159.
46 CGUE 1 agosto 2025, Tiberis Holding, C-514/23, EU:C:2025:597, par. 56
47 CGUE 15 dicembre 2022, Veejaam et Espo, C-470/20, EU:C:2022:981, par. 32
48 CGUE 12 ottobre 2023, Est Wind Power, C-11/22, cit., par. 32
49 CGUE 15 dicembre 2022, Veejaam et Espo, cit., par. 30 e 31; CGUE 19 luglio 2016, Kotnik e.a., C-526/14, EU:C:2016:570, par. 31 ; CGUE 8 marzo 2016, Grecia/Commissione, C-431/14 P, EU:C:2016:145, par. 71-72.
50 CGUE, 27 gennaio 2022, Zinātnes parks, C-347/20, EU:C:2022:59, par. 49, ove, alla luce delle indicazioni contenute nella comunicazione della Commissione, la Corte conclude che l’obiettivo enunciato al considerando 14 del regolamento n. 651/2014 e il criterio stabilito all’articolo 2, punto 18, lett. a), del regolamento 651/2014 (il quale considera in difficoltà, la s.r.l. che abbia perso più della metà del capitale sociale sottoscritto a causa di perdite cumulate) devono essere interpretati come volti a valutare la capacità della società interessata di mantenere la propria attività a breve o medio termine.
51 CGUE, 6 luglio 2017, Nerea, C-245/16, EU:C:2017:521
52 Il Governo aveva sostenuto l’irricevibilità della domanda di rinvio pregiudiziale in considerazione di un ritenuto vizio di motivazione e sull’assunto che il quesito vertesse, in realtà sull’interpretazione del diritto interno che non rientra nella competenza della Corte. Quest’ultima ha avuto gioco facile nel respingere il rilievo, in considerazione del fatto che il Tar Lombardia avesse richiesto l’interpretazione dell’art. 107 TFUE e degli OASR e tenuto conto della presunzione di rilevanza che investe le domande di rinvio pregiudiziale formulate dai giudici nazionali, ove sorrette da una motivazione adeguata a sostenerne la pertinenza ai fini della definizione della lite.
53 La Corte non si pone la questione (formulata dalla ricorrente davanti al TAR Lombardia ma da quest’ultimo non sottoposto alla Corte) della non applicabilità degli OASR al settore siderurgico. Invero, ai sensi del par. 1.15, “nella presente situazione di notevole sovracapacità a livello europeo e mondiale, gli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione delle imprese siderurgiche in difficoltà non sono giustificati. È opportuno quindi escludere il settore siderurgico dal campo di applicazione dei presenti orientamenti”. Vero è che, per quanto esposto sopra, tale esclusione non vale certo a rendere gli aiuti di stato alle imprese insolventi del settore siderurgico ammissibili ma semplicemente a mantenerle nell’ambito del regime autorizzatorio degli artt. 107, paragrafo 3, e 108, paragrafi 2 e 3, TFUE.
54 CGUE 28 aprile 2022, Federatie Nederlandse Vakbeweging (Procedura di pre-pack), C-237/20, cit.
55 CGUE 23 aprile 2009, Puffer, C-460/07, EU:C:2009:254, par. 70
56 CGUE 17 marzo 1993, Sloman Neptun, C-72/91 et C-73/91, EU:C:1993:97, par. 21, concernente il se costituisse aiuto di stato la differenziazione delle condizioni di impiego dei marinai in considerazione della loro residenza prevista dalla legislazione tedesca.
57 Comitato Intergovernativo istituito dalla Conferenza di Messina - Relazione dei Capi Delegazione ai Ministri degli Affari Esteri, Bruxelles, 21 aprile 1956, pagg. 59-60, in http://aei.pitt.edu/996/1/Spaak_report_french.pdf. Cfr. anche M. Rusche, sub Article 107 TFUE, cit., pag. 1129.
58 Ma per il rilievo secondo cui il test di compatibilità dell’aiuto di stato richiede una valutazione di tutti gli effetti prodotti in pratica dalla misura alla luce anche di una serie di politiche governative – più comunemente quelle in materia di lavoro, ambiente e fiscalità – che potrebbero aggravare o attenuare i possibili effetti distorsivi dell’aiuto, cfr. A. Biondi, State aid is falling down, falling down: An analysis of the case law on the notion of aid, cit., pag. 1722-1723. L’Autore richiama, parimenti, l’esigenza sottolineata dalla giurisprudenza che vi sia un «nesso sufficientemente diretto» tra, da un lato, il vantaggio concesso al beneficiario e, dall’altro, la riduzione di bilancio o l’aggravamento degli oneri subito dallo Stato, ibidem, pag. 1727.
59 European Coal and Steel Community - European Economic Community - European Atomic Energy Community Commission, First Report on Competition Policy (annexed to the "Fifth General Report on the Activities of the Communities"), Brussels - Luxembourg, 1972, pag. 142, par. 184, in https://aei.pitt.edu/31201/1/Comp_1971%2D(1st).pdf, ove si legge che la Commissione non è in linea di principio contraria all’introduzione di aiuti di stato alle imprese in difficoltà purché tali interventi abbiano carattere sufficientemente eccezionale e purché: (a) l’aiuto concesso rientri nel quadro di un programma di riorganizzazione sufficientemente ben definito da rappresentare un contributo effettivo alla riorganizzazione delle imprese o delle regioni interessate; (b) l’ambito di applicazione settoriale o regionale in cui viene concesso sia definito con sufficiente precisione da consentire di valutarne l’effetto sulla concorrenza e sugli scambi intracomunitari.
60 Comunicazione della Commissione - Orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato destinati al salvataggio e alla ristrutturazione di imprese in difficoltà, in GU C 368 del 23-12-1994, pag. 12 ss., par. 3.1 e 3.2.2.(iii). Su tale principio, cfr. M. Schütte, Rescue and Restructuring Aid, cit., pag. 916 ss.; K. Bacon QC, European Union Law of State Aid, cit., pag. 358 ss.
61 Comunicazione della Commissione - Orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà (Comunicazione agli Stati membri e proposta di opportune misure), in GU C 288 del 09/10/1999 pag. 2, par. 3.2.3(48).
62 Comunicazione della Commissione — Orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà, in GU C 244 del 1/10/2004, pag. 2, par. 3.3 e OASR, cit., par. 3.6.1.
63 Communication from the Commission, Guidelines on State aid for rescuing and restructuring non-financial undertakings in difficulty – Draft, par. 3.3.4.1, in https://competition-policy.ec.europa.eu/public-consultations/2026-rescue-restructuring-guidelines_en
64 In tal senso, sebbene nell’ambito di un giudizio di annullamento di una decisione della Commissione, CGUE 2 settembre 2010, Commissione/Scott SA, C-290/07 P, EU:C:2010:480, par. 65-66, ove la Corte afferma che “il giudice dell’Unione è tenuto in particolare a verificare non solo l’esattezza materiale degli elementi di prova addotti, la loro attendibilità e la loro coerenza, ma altresì ad accertare se tali elementi costituiscano l’insieme dei dati rilevanti che devono essere presi in considerazione per valutare una situazione complessa e se siano di natura tale da corroborare le conclusioni che ne sono state tratte. Il giudice dell’Unione, nell’ambito di tale controllo, deve astenersi dal sostituire la propria valutazione economica a quella della Commissione. Infatti, il controllo che i giudici dell’Unione esercitano sulle valutazioni economiche complesse condotte dalla Commissione è un controllo ristretto che si limita necessariamente alla verifica dell’osservanza delle regole procedurali e di motivazione, all’esattezza materiale dei fatti, all’assenza di manifesti errori di valutazione e di sviamento di potere.”
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